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李伟:如何建立一个可执行的环境保护机制?

时间:2017-08-11 17:02:00 来源: 作者: 点击:

长江商学院经济学教授 李伟有这么一个段子,说发达国家的环保法律都是后缀名为exe的可执行文件,而中国的环保法律都是后缀名为txt的文本文件。环保法律得不到执行除了因为环保部门自身执法权限、人员编制等方

长江商学院经济学教授 李伟

有这么一个段子,说发达国家的环保法律都是后缀名为exe的可执行文件,而中国的环保法律都是后缀名为txt的文本文件。环保法律得不到执行除了因为环保部门自身执法权限、人员编制等方面存在不足以外。由于我国污染物排放的主要控制手段是制定排放标准,而处罚手段主要是罚款。这一机制对企业自身的积极性调动不足,从而进一步推高了其执行成本。

首先要明确的是,尽管环保和经济增长之间并不存在矛盾关系,但更严格的环保标准必然带来更高的生产成本,可能会影响经济的增长。企业的目标是最大化它的利润,简单地制定更高的环保要求,自然会遭到所有企业的一致反对。政治就是把拥护支持自己的人搞得多多的,把敌人搞得少少的。所有企业一致反对的政策自然难以推行。但如果有一种环境保护机制能够使得先进高效的企业获益,而落后低效的企业受损,那么从企业层面来说,环保部门就赢得了一部分企业成为它的同盟军,从社会层面的角度来说,也有利于鼓励优胜劣汰,提升社会的生产效率。这样的机制自然更加容易得到推行。

其次,由于信息不对称的缘故,政府对于企业由于减排所增加的实际成本,总是知之甚少。由此,政府在与企业谈判制定环保标准时,往往处于弱势地位。据有关媒体报道,早在1998年国家环保总局力推汽油无铅化时,石油企业就以成本因素等为理由进行推搪。石油企业也往往会借成本上升为由要求涨价。环保部门和企业就成本上升的幅度难以达成一致,环保标准就迟迟难以推进。如果能有一个机制,使得政府可以清晰地知晓企业减排的成本,政府在制定环保标准的时候就能够掌握主动、有的放矢。

第三,只有新的生产技术才能在保证产量和利润的情况下,降低污染物的排放。研发新的生产技术需要创新。创新是有风险的,如果没有适当的经济补偿来刺激创新的话,生产技术的进步往往停滞不前。如果单单制定一个排放标准,对不符标准的企业进行罚款的话,虽然会对没有达到环保标准的企业产生负向的激励,但却没有对环境友好型企业提供足够的正向激励。可以想见的是,原本可能可以通过技术创新进一步降低排放的企业,由于已经达到了环保标准,而不愿意再冒风险试用新技术降低排放,从而抑制了创新的进程。如果能有一个机制,在控制排放的情况下鼓励创新,那么这个机制才能够促使企业进入良性循环,在长期进一步降低环境污染。

美国国家环境保护局(EPA)在1995年正式实施的二氧化硫排放配额交易机制就是这样一个鼓励创新、缓解信息不对称和促进优质企业成长的减排机制。1990年,美国国会通过了《清洁空气(修正)法案》。法案既进一步规定了“国家环境空气质量标准”,又授权EPA开展二氧化硫排放配额交易。

根据法案规定的空气质量标准,每年二氧化硫的最高排放数量得以确定。从而,法案可以按照固定二氧化硫排放率(磅/每百万英热单位)的原则,为每家电厂分配排放配额。电厂之间的排放配额可以互相交易,也可以在芝加哥商品交易所进行交易,但在每年年底的时候,一家电厂所持有的配额数量必须超过其已经排放的二氧化硫数量。

四位经济学家联合发表在芝加哥大学经济系主办的《政治经济学杂志》(Journal of Political Economy)的计算表明,在每年的排放总量指标不超标的情况下,允许排放配额交易比不允许每年要减少7到8亿美元的成本。如果不采用排放配额交易,而采取强制安装清洁器的办法,每年要多花大约15亿美元的成本。

排放配额交易的成本较低就在于它是一种能够同时鼓励创新、缓解信息不对称和促进优质企业成长的机制。

从鼓励技术创新的角度来说,如果一个企业开发新技术获得成功,使得污染排放降低。那么企业可供出售的排放配额就相应增加,企业能够得到真金白银。开发和试用新技术的风险就有可能因此变得值得。

排放配额的市场价格也能够真实反映企业减排的成本。假设市场的交易价格为每吨二氧化硫排放配额300美元。如果企业A减排一吨的成本超过300美元,是350美元。那么,企业A就会选择在市场上购买排放配额,而不是自主减排,节约50美元的成本。另一家企业B减排一吨的成本不足300美元,是250美元,那么企业B就会选择减排一吨,并将排放配额出售给市场,从而增加50美元的利润。排放配额如果供大于求,它的价格就会下降,反之则会上升。因此,排放配额的交易价格会根据供需情况自动调节到某个水平,而这个水平则反映了全体企业减排一吨二氧化硫所需要的真实成本。

在排放配额交易完成之后,我们会发现全社会为了减排而付出的总成本下降了。在原来的情况下,为了实现减排两吨的目标,企业A和企业B付出的总成本是250+350=600美元。但在实行排放配额交易的情形下,企业A和企业B付出的总成本是企业A减排2吨的成本500美元(企业B给企业A的50美元在加总后抵消)。因此,全社会将通过专业化的形式,以最低的总成本达到排放的削减。

从促进企业竞争,加速淘汰落后产能的角度来说。如果排放配额可以交易,那么高效先进企业会因为出售排放配额而增加利润,低效落后企业会因为不得不购入排放配额而造成利润下降。高效先进企业自然更容易在市场上获得胜利。

而且,由于高效先进企业在排放配额交易这一减排机制中增加了利润,获得了好处。自然,它们会更加拥护减排,更加拥护严格的环保政策,从而为环保部门获得企业界的同盟军,更好地落实和执行环境保护政策。

当然,推广污染物排放配额交易并不是要放纵污染。首先,它可以和传统的制定排放标准的手段可以达到相同数量的减排目标。假设某市现在每年排放10万吨某污染物,如果计划通过“排放控制+罚款”手段将污染物排放减至5万吨。那么,环保部门只需要控制配额总量为5万吨,同样可以达到减排目标。其次,自然拥有一定的自净能力,适度的低水平的排放并不会对人的健康产生影响。

据悉,山西太原已经开始了污染物排放配额交易的试点,希望这样的尝试越多越好。

 作者系长江商学院经济学教授,中国经济与可持续发展中心主任、案例中心主任,研究领域包括中国经济、宏观经济学等。他曾在杜克大学和弗吉尼亚大学获得终身教职。

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